Искать
www.clj.ru
www.vestnikao.ru

Публикации в СМИ

Ответственность держателей реестра акционеров по КоАП РФ: реалии и перспективы

«Акционерный вестник» № 7 – 8, июль – август

Е. Э. Макушкина, юрист Международной юридической фирмы «Арцингер и партнеры» (Новосибирск), ассистент кафедры международного права Новосибирского государственного университета, к.ю.н.
 
Гарантии наступления своев­ременной, неотвратимой и со­размерной совершенному право­нарушению ответственности лиц, осуществляющих ведение реестров владельцев ценных бу­маг (далее — держатели реестров владельцев ценных бумаг), явля­ются одним из условий стабиль­ности рынка ценных бумаг, а в более широком смысле — финан­сового рынка. На усиление адми­нистративной ответственности участников финансового рынка направлен внесенный на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее — ГД ФС РФ) проект федерального закона № 414167-4 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административ­ных правонарушениях в части усиления административной от­ветственности за нарушение за­конодательства Российской Фе­дерации об акционерных обще­ствах, об обществах с ограничен­ной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах и Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» в части уточнения определения и конкретизации признаков мани­пулирования ценами на рынке ценных бумага (далее — зако­нопроект).
Как указано в пояснительной записке к законопроекту, целью является «усиление адми­нистративной ответственности участников финансового рынка за нарушения требований федеральных законов и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов». Правовое управление Аппарата ГД ФС РФ, а также ряд комитетов ГД ФС РФ дали свои заключения на зако­нопроект, в целом поддержав его концепцию, высказав при этом своя замечания, как принципи­ального, так и технического ха­рактера. Учитывая, что в отношении норм, устанавливающих административную ответствен­ность держателей реестров вла­дельцев ценных бумаг, в частнос­ти ст. ст. 15.18, 15.20, 15.22 Ко­декса Российской Федерации об административных правонару­шениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 16.05.2008) (далее—КоАП), концептуальных замечаний выс­казано не было, можно ожидать, что данные нормы могут быть приняты в предлагаемой зако­нопроектом редакции.
В связи с этим представляет­ся необходимым проанализиро­вать суть предлагаемых измене­ний, касающихся усиления отве­тственности держателей реест­ров владельцев ценных бумаг.
Действующая редакция и 15.18 КоАП предусматривает ответственность профессио­нальных участников рынка цен­ных бумаг за совершение сде­лок с ценными бумагами, от­чет об итогах выпуска которых не зарегистрирован. Законопро­ектом предлагается  изменить основание для привлечения к ответственности, предусмотрев ответственность не за соверше­ние сделок с ценными бумагами, а за совершение  операций  с эмиссионными ценными бу­магами, отчет об итогах выпус­ка которых не зарегистрирован или уведомление об итогах вы­пуска которых не предоставлено в орган,  зарегистрировавший выпуск указанных ценных бу­маг. Субъектами данного право­нарушения названы не все про­фессиональные участники рын­ка ценных бумаг, а профессио­нальные   участники,   осуществляющие   депозитарную  дея­тельность, а также лица, осуществляющие ведение реестра вла­дельцев ценных бумаг. В качест­ве меры ответственности за дан­ное правонарушение предлага­ется установить административ­ный штраф на должностных лиц в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда (что составляет в пересче­те на рубли от пяти тысяч до де­сяти тысяч рублей); на юриди­ческих лиц — от трех тысяч до пяти тысяч минимальных раз­меров оплаты труда (от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей). Для сравнения: действующая ре­дакция данной нормы предус­матривает ответственность в форме административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей: на юридических лиц — от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
Таким образом, предлагается изменить основания для привле­чения к административной отве­тственности по данной статье, субъектов этой ответственности и размеры штрафа. Закономер­ный вопрос, который возникает при анализе предлагаемых изме­нений, это вопрос об их целесо­образности.
Итак, какую цель преследова­ли разработчики законопроекта, предлагая заменить термин «сделки с ценными бумагами» на термин «операции с ценными бу­магами»? Произойдет ли в ре­зультате внесения такой поправ­ки абсолютная смена состава правонарушения, или измене­ния направлены лишь на расши­рение перечня оснований прив­лечения к административной от­ветственности по данной статье? Разрешение данных вопросов за­висит от соотношения понятий «сделки с ценными бумагами» и «операции с ценными бумагами».
Необходимо отметить, что в законодательстве отсутствует легальное определение термина «операции с ценными бумагами», а также не приводится исчерпы­вающий перечень таких операций. Анализ же законодательной базы и подзаконных актов пока­зывает, что данный термин мо­жет пониматься в двух разных значениях: 1) как действия, нап­равленные на распоряжение цен­ными бумагами: 2) как действия, направленные на учет ценных бумаг, изменение, предоставле­ние информации о ценных бума­гах, совершение иных действий в отношении ценных бумаг, нося­щих «обслуживающий» характер.
В первом значении понятие («операции с ценными бумагами» отграничивается от понятия «сделка», однако их объединяет то, что в результате их осущес­твления изменяется «юридичес­кая судьба» ценных бумаг. В свя­зи с этим в ряде нормативно -правовых актов они употребля­ются как единое понятие. Так, в п. 1 ст. 214.1 Налогового кодекса Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 N 117-ФЗ (ред. от 04.12.2007, с изм. от 30.04.2008) предусматривается, что при определении налоговой базы по доходам по операциям с ценными бумагами учитыва­ются доходы, полученные, в частности, по следующим опера­циям: купля-продажа ценных бумаг, обращающихся на орга­низованном рынке ценных бу­маг; купля-продажа ценных бумаг, не обращающихся на ор­ганизованном рынке ценных бу­маг. Иными словами, в качестве операций с ценными бумагами здесь называются сделки. Если данный термин использовался в законопроекте в указанном зна­чении, то можно предположить, что «операции с ценными бума­гами», о которых говорится в статье, охватывают также и сделки.
Во втором значении речь идет об операциях, носящих «технический», «обслуживаю­щий» характер. Так, согласно абз. 18 пункта 3 Положения о веде­нии реестра владельцев имен­ных ценных бумаг, операция — это совокупность действий регистратора, результатом которых является изменение информа­ции, содержащейся на лицевом счете, и (или) подготовка и пре­доставление информации из ре­естра. Пункт 1.5 Правил ведения учета депозитарных операций кредитных организаций в Рос­сийской Федерации вводит по­нятие «депозитарные операции с ценными бумагами». В пункте 2.15 названного подзаконного акта дается их определение, в соответствии с которым депози­тарные операции — это опера­ции, проводимые кредитной ор­ганизацией в рамках осущес­твления депозитарной деятель­ности. Депозитарной деятель­ностью при этом признается ока­зание услуг по хранению серти­фикатов ценных бумаг и/или учету и переходу прав на ценные бумаги (абз. 1 ст. 7 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»: далее — Закон о рынке ценных бумаг). В качестве примера та­ких операций можно назвать открытие, закрытие счета депо или лицевого счета, операции по зачислению ценных бумаг на лицевые счета депо, их списанию, внесению данных в анкету заре­гистрированного лица и т.д.
Так в каком же из двух значе­ний используется термин «опера­ции с ценными бумагами» в зако­нопроекте? Представляется, что в данном случае актуальным яв­ляется второе значение данного термина. Дело в том, что для лиц, предлагаемых в качестве субъек­тов ответственности по данной статье, а именно для лиц, осуществляющих ведение реестра владельцев ценных бумаг, и про­фессиональных участников рын­ка ценных бумаг, осуществляю­щих депозитарную деятель­ность, совершение сделок, как и операций с ценными бумагами, имеющими распорядительный характер, не свойственно. Так, абз. 5 ст. 7 Закона о рынке цен­ных бумаг предусматривает, что «депозитарий не имеет права распоряжаться ценными бумага­ми депонента, управлять ими или осуществлять от имени депо­нента любые действия с ценны­ми бумагами, кроме осуществля­емых по поручению депонента в случаях, предусмотренных депо­зитарным договором». Что же ка­сается держателей реестров вла­дельцев ценных бумаг, то они в силу прямого законодательного запрета не вправе осуществлять сделки с ценными бумагами (абз. 4 п. 1 ст. 8 Закона о рынке цен­ных бумаг). Деятельность по осу­ществлению сделок с ценными бумагами и операций с ценными бумагами распорядительного ха­рактера осуществляют иные профессиональные участники рынка ценных бумаг, такие как: брокеры, дилеры, лица, осущес­твляющие управление ценными бумагами.
Совершение же «операций с ценными бумагами» во втором значении и составляет собствен­но депозитарную деятельность и деятельность по ведению реест­ра владельцев ценных бумаг. И, как представляется, на установ­ление ответственности за совершение именно таких операции направлена предлагаемая редак­ция ст. 15.18 КоАП.
Таким образом, в случае при­нятия поправок, предложенных законопроектом, ст. 15.18 КоАП не будет иметь ничего общего с нормой данной статьи в действу­ющей редакции. Данной статьей будет установлена ответствен­ность за абсолютно самостоя­тельный вид административного правонарушения.
Подобная редакция ст. 15.18 КоАП вызывает возражения.
Во-первых, действующее за­конодательство содержит запрет на обращение ценных бумаг, выпуск    (дополнительный   вы­пуск) которых подлежит государ­ственной   регистрации,   до   их полной оплаты и государствен­ной регистрации отчета об ито­гах их выпуска (дополнительного выпуска)   (п. 1 ст. 27.6 Закона о рынке ценных бумаг). Под обра­щением ценных бумаг понима­ется заключение гражданско-правовых сделок, влекущих пе­реход   прав   собственности   на ценные бумаги (ст. 2    Закона о рынке ценных бумаг).  Запрета же на совершение депозитария­ми и держателями реестров цен­ных бумаг операций с эмисси­онными ценными бумагами, отчет об итогах выпуска которых не зарегистрирован или уведом­ление об итогах выпуска которых не предоставлено в орган,   заре­гистрировавший выпуск указан­ных ценных бумаг, действующее законодательство не устанавли­вает. Таким образом, с внесением поправок в ст. 15.18 КоАП будет создано   следующее   законода­тельное противоречие: при отсу­тствии запрета на осуществле­ние деятельности будет установлена санкция.
Между тем общественная опасность такой деятельности, потенциальная способность причинения ею вреда  интересам участников рынка ценных бумаг очевидны. Поэтому есть потреб­ность в установлении запрета на совершение таких операций. И только в связи с закреплением такого запрета можно будет устанавливать санкцию путем внесе­ния поправок в КоАП.
Во-вторых, если все же пред­лагаемая редакция ст. 15.18 Ко­АП будет принята, то возникает вопрос о том, где и как в этом слу­чае будет установлена ответ­ственность за совершение про­фессиональными участниками рынка ценных бумаг сделок с ценными бумагами, отчет об итогах выпуска которых не заре­гистрирован.
Анализ законопроекта позво­ляет предположить, что, пос­кольку  никакой   специальной статьи,  направленной  на  эту цель, в нем не предлагается, та­кая ответственность будет регу­лироваться в рамках ст. 15.29 КоАП. Проект данной статьи предус­матривает, в том числе, ответ­ственность профессиональных участников рынка ценных бумаг за нарушение требований зако­нодательства Российской Феде­рации, касающихся их деятель­ности. Применение данной нор­мы к случаям незаконного совер­шения сделок с ценными бумага­ми обосновано в том случае, если понятие «требования законода­тельства к деятельности профес­сиональных участников рынка ценных бумаг» толковать расши­рительно и включать в него зап­рет на обращение ценных бумаг, установленный п. 1 ст. 27.6 Зако­на о рынке ценных бумаг.
Если же под требованиями к деятельности профессиональ­ных участников рынка ценных бумаг понимается нечто иное (что более вероятно), то следует вывод, что с принятием попра­вок будет создан правовой про­бел в регулировании ответствен­ности за нарушение вышеназ­ванной нормы Закона о рынке ценных бумаг.
Но даже если и допустить, что санкция за незаконное соверше­ние профессиональными участ­никами рынка ценных бумаг сде­лок с ценными бумагами будет установлена ст. 15.29 КоАП, то возникает вопрос о смысле выде­ления в качестве самостоятель­ного состава незаконное совер­шение депозитариями и держа­телями реестров ценных бумаг операций с ценными бумагами. Ведь и данная деятельность может быть с тем же успехом расце­нена как нарушение требований к деятельности профессиональ­ных участников рынка ценных бумаг, как и совершение неза­конных сделок. При этом размер штрафных санкций по обеим предлагаемым редакциям ст. 15.18 и 15.29 КоАП предусмат­ривается в одинаковом размере.
В-третьих, представляется, что предлагаемый проект ст. 15.18 КоАП является неудачным и в плане применения в нем тер­мина «операции с ценными бума­гами». Как было показано ранее, данный термин может пони­маться в различных смыслах, что способно породить сложнос­ти в правоприменительной прак­тике. Поэтому для внесения пра­вовой определенности в данную норму целесообразно вместо тер­мина «операции с ценными бума­гами» применять термины «депо­зитарные операции» и «опера­ции, связанные с осуществлени­ем деятельности по ведению ре­естра владельцев ценных бумаг».
Переходя к анализу вопроса об ответственности за соверше­ние данного административного правонарушения, сразу огово­римся, что размер штрафа на юридических лиц предлагается увеличить более чем в 15 раз по сравнению со штрафом, установ­ленным в действующей норме ст. 15.18 КоАП. В пояснительной за­писке к законопроекту отмечает­ся, что «целесообразность внесе­ния изменений в Кодекс обуслов­лена недостаточностью размера административных санкций и их несоразмерностью обществен­ной  опасности  нарушений  на финансовом рынке, нанесением ущерба нормальному функцио­нированию финансового рынка и экономике страны в целом». В качестве обоснования необходи­мости увеличения размера штрафных санкций приводятся данные, свидетельствующие о тенденции возрастания числа нарушений на рынке ценных бу­маг за последние годы, при этом отмечается рост числа случаев повторного совершения таких нарушений. Далее отмечается, что «указанный существенный рост числа правонарушений на рынке ценных бумаг во многом объясняется тем, что предусмот­ренные действующим Кодексом санкции за административные правонарушения в области рын­ка ценных бумаг настолько ма­лозначительны, что не могут оказать серьезного воздействия на правонарушителей, а также в дальнейшем предотвращать по­добные незаконные действия».
 С данным мнением можно согласиться в том смысле, что устанавливаемые государством санкции за те или иные правона­рушения должны носить не толь­ко карательный, но и превентив­ный характер. Поэтому мера от­ветственности должна соответ­ствовать тяжести совершенного правонарушения. При этом угро­за наложения санкции должна предостерегать потенциального субъекта ответственности от со­вершения правонарушения. Между тем малозначительность санкций является не единствен­ной и далеко не главной причи­ной роста числа правонаруше­ний на рынке ценных бумаг. Эта ситуация является много фак­торной и объясняется также не­высоким уровнем профессиона­лизма многих участников рынка ценных бумаг, что. в свою оче­редь, является следствием недос­таточной эффективности лицен­зирующих органов. Кроме того, причина может скрываться и в проблемах деятельности орга­нов, призванных выявлять и расследовать правонарушения, совершаемые участниками рын­ка ценных бумаг. В связи с этим можно полностью согласиться с тезисом Комитета по собствен­ности ГД ФС РФ, высказанным в Заключении от 24 мая 2007 г. N 3.9-95/4, о том, что «эффективность правоприменительной системы в правовом государстве основывается не на тяжести на­казания, а на его неотвратимос­ти».
Предлагаемые размеры штраф­ных санкций представляются не­оправданно завышенными. Тот факт, что размер штрафов не ставится в зависимость от тя­жести совершенных правонару­шений, от размера причиненно­го вреда, видится как противоре­чие принципам справедливости и соразмерности наказания. Ведь имеется существенная раз­ница в случаях, когда в результа­те противоправных действий ре­естродержателя никакого суще­ственного вреда владельцам цен­ных бумаг причинено не было и, когда в результате таких опера­ций владельцы ценных бумаг бы­ли ограничены в правах, понес­ли убытки и т.д.
Таким образом, полагаем, что виды административных нака­заний в рамках данной нормы должны быть дифференцированы в зависимости от тяжести последствий совершенного пра­вонарушения. Как представляет­ся, данный случай относится как раз к разряду таких, по отноше­нию к которым Комитет по собственности ГД ФС РФ отме­тил, что целесообразно введение альтернативной санкции с уче­том разнородности правонару­шений: либо штраф, либо пре­дупреждение.
Кроме того, наложение штра­фов в таких размерах способно «блокировать» работу ряда юри­дических лиц. Нельзя забывать о том, что лицами, осуществляю­щими ведение реестра владель­цев ценных бумаг, могут быть не только профессиональные участ­ники рынка ценных бумаг, но и эмитенты. Так. согласно п. 3 ст. 44 Федерального закона от 26.12Л995 N 208-ФЗ (ред. от 29.04.2008} «Об акционерных об­ществах» держателем реестра ак­ционеров общества может быть это общество или регистратор. В связи с этим вполне возможна ситуация, когда акционерное об­щество, совершив администра­тивный проступок, санкция за совершение которого установле­на в предлагаемой норме ст. 15.18 КоАП, будет обязано вып­латить штраф в размере от трех­сот до пятисот тысяч рублей. Ду­мается, что уплата такого штра­фа способна свести деятельность многих обществ на нет. При этом, если для держателей реест­ров — профессиональных участ­ников рынка ценных бумаг, осу­ществляющих свою деятель­ность с целью извлечения при­были, такой штраф представля­ется соразмерным, то этого нель­зя сказать о держателях реестров акционеров — эмитентах. Для эмитента данная деятельность носит внутренний характер, на извлечение прибыли не направ­лена, поэтому справедливость наложения на него такого штра­фа вызывает сомнения.
Еще одним видом правонару­шений, за совершение которого для держателя реестра ценных бумаг наступает административ­ная ответственность, является воспрепятствование осуществле­нию инвестором прав по управ­лению хозяйственным общест­вом (ст. 15.20 КоАП). Законопро­ектом предлагается внести изме­нения в указанную статью, рас­ширив перечень субъектов ответ­ственности, а также указав, что ответственность наступает не за воспрепятствование осущес­твлению прав по управлению хозяйственным обществом, а за воспрепятствование осуще­ствлению прав, удостоверен­ных ценными бумагами. В рам­ках настоящей статьи не предс­тавляется возможным осущес­твлять правовой анализ соотно­шения понятий «права по управ­лению хозяйственным общест­вом» и «права, удостоверенные ценными бумагами». Отметим, что ценными бумагами удостове­ряются только имущественные права их обладателей (п. 1 ст. 142 Гражданского кодекса НФ). Ника­ких иных прав, в частности прав по управлению хозяйственным обществом, ценные бумаги не удостоверяют. Права по управле­нию хозяйственным обществом проистекают из прав, удостове­ренных ценными бумагами. В связи со сказанным опять же воз­никает вопрос о том. где и как бу­дет регулироваться ответствен­ность, предусмотренная в ныне действующей редакции ст. 15.20 КоАП.
Далее, проект ст. 15.20 КоАП не раскрывает, каким образом может быть осуществлено это са­мое «воспрепятствование»? Ана­лиз же судебной практики пока­зывает, что такое воспрепятство­вание может произойти способа­ми, указанными в ст. 15.22 КоАП, предлагаемая редакция которой предусматривает ответствен­ность за следующие виды право­нарушений:
—  незаконный отказ или ук­лонение от внесения записей в систему ведения  реестра вла­дельцев ценных бумаг либо вне­сение таких записей без основа­ний,    предусмотренных    феде­ральными законами и приняты­ми в соответствии с ними норма­тивными правовыми актами;
—  невыполнение или ненад­лежащее    выполнение    лицом, осуществляющим ведение реест­ра владельцев ценных бумаг, тре­бований владельца ценных бу­маг или уполномоченного им ли­ца, а также номинального дер­жателя ценных бумаг о предос­тавлении выписки из системы ведения реестра по его лицевому счету;
— незаконное ведение реест­ра владельцев ценных бумаг их эмитентом;
— в случае замены лица, осу­ществляющего ведение реестра владельцев ценных бумаг, укло­нение такого лица от передачи информации, данных и докумен­тов, составляющих систему веде­ния реестра владельцев ценных бумаг или нарушение предусмот­ренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами порядка и сроков их пе­редачи;
— иное нарушение лицом, осуществляющим ведение реест­ра владельцев ценных бумаг, тре­бований к порядку ведения ре­естра владельцев ценных бумаг, установленных федеральными законами и принятыми в соотве­тствии с ними нормативными правовыми актами.
Если не все, то, по крайней мере, часть из перечисленных нарушений могут служить спо­собами воспрепятствования осуществлению прав, удостоверяе­мых ценными бумагами. Тем са­мым создается конкуренция норм. По какой из статей будет наказан держатель реестра вла­дельцев ценных бумаг, который незаконно отказал или уклонил­ся от внесения записей в систе­му ведения реестра владельцев ценных бумаг (ст. 15.22 КоАП), тем самым воспрепятствовав ре­ализации правообладателем своими правами собственности на ценные бумаги (ст. 15.20 Ко­АП)?
В заключении к настоящей статье хотелось бы сказать следу­ющее. Безусловно, нельзя отри­цать тот факт, что действующий КоАП нуждается в изменениях с целью усиления ответственности участников рынка ценных бумаг. Проведение таких изменений должно иметь целью стабилиза­цию рынка ценных бумаг, сниже­ние уровня совершаемых на нем правонарушений. Однако при этом не должно быть нанесено вреда рынку ценных бумаг. Предлагаемые же законопроектом поправки в КоАП пока вызывают больше вопросов, чем увереннос­ти в том, что они способны повы­сить ответственность профессио­нальных участников рынка цен­ных бумаг. По крайней мере, это относится к ответственности держателей реестров владельцев ценных бумаг. Как было показа­но, устанавливая санкцию за один вид административного правонарушения, инициаторы законопроекта создают правовой пробел в установлении санкции за иное правонарушение. Возра­жения вызывают и завышенные размеры штрафных санкций. Здесь уместно привести слова Е.В. Зенькович, которая отмеча­ла, что усиление ответственности за любые нарушения на финан­совом рынке и «уравниловка» в масштабе и способе привлечения к ответственности независимо от реального или мнимого вреда бу­дет препятствовать развитию рынка.
 

« Назад